国(guó)内(nèi)对于无人机的法律法规规定(dìng)其实(shí)是个“零”,目前散落的关于无人机(jī)的“法规”基本上是由(yóu)“国务院(yuàn)政策(cè)意见”、“民航总局规(guī)范性文件”、“国家空管委文件”构成(chéng)。从检索情况来(lái)看,虽然很难穷尽,但我们至少可以作如下一些总结(jié)。
1.无人机相关主管部门的确定
法律(lǜ)反(fǎn)映的是社会管理,我们可以从法规立(lì)法机构或法规授(shòu)权管(guǎn)理情况得(dé)知相关领域的主(zhǔ)管部门。民航总局2009年颁布(bù)的《民用无人机空中交通管理办法》明确了“民(mín)用无人机活动(dòng)及其空(kōng)中交(jiāo)通管(guǎn)理应(yīng)当遵(zūn)守(shǒu)相关法规和规定,其中包(bāo)括(kuò)《中华人民共和国民用航空法(fǎ)》、《中华人民共(gòng)和国飞(fēi)行基(jī)本规(guī)则》、《通用航空飞行(háng)管制条例》及民(mín)航局规章等”,说明至少(shǎo)“立法”层面已经确认无人(rén)机(jī)是航空器的一类。因此,无人机在管理上,同样须接受(1)国务院、中央(yāng)军委空中交通(tōng)管制(zhì)委员会(huì)(即国家空(kōng)管(guǎn)委,空域管制最高机构);(2)中(zhōng)国民用航空总(zǒng)局及各地区(qū)管理局的管(guǎn)理。
当然(rán)在细分领域,无人机亦(yì)受到其他相关主管部门的管理,如在农业植保领域受到农业(yè)主(zhǔ)管部门的管理,测绘则受到测绘(huì)单位(wèi)的管理,电力(lì)巡检(jiǎn)则受到国家电网等有关单位的管理。值得一提(tí)的是,中国航空(kōng)器拥有者及驾驶员协会(AOPA)于2004年(nián)8月(yuè)17日成立,是中国(guó)民用航空局主管的(de)全国性的(de)行业协会,其下设立了(le)无人机专(zhuān)业委员会,在(zài)无人机领域内(nèi)提供(gòng)咨询。无(wú)人机主管部(bù)门的确定(dìng),能够(gòu)为无人(rén)机创业(yè)者日后(hòu)寻求政(zhèng)策支持(chí)时提供有益的方向指引。
2.关于法规效力等(děng)级
我们不难发现,直接和无人机相关的(de)法规基本上都(dōu)是由(yóu)民航总(zǒng)局制定(dìng)的,2008年3月,民航总局由国务院直属(shǔ)机构改制为部委管(guǎn)理的国家局,归交(jiāo)通(tōng)运输部管理,说明民(mín)航总局已丧失了制(zhì)定(dìng)行政规章的(de)立法资格,其(qí)颁布的文件(jiàn)只(zhī)能作为规范性文件,严格来说不是法律法(fǎ)规和行政(zhèng)法规,不具有普遍约束力。与此同时(shí),政策性文件也大量(liàng)出现(xiàn),包括新兴产业支持,低空(kōng)管理等,但政策性文件只能指(zhǐ)明国家政策方向,不能为(wéi)无人机行业的发展提(tí)供(gòng)明确的法律支持。虽然无(wú)人机可以作(zuò)为航空器管理,但是基于无人机适用于不(bú)同(tóng)的领域,其本身规格标准又不完全一(yī)致(zhì),原航空器管理法规很难(nán)驾驭无人机的发展要求。
3.无人机管理的凌乱(luàn)期
不(bú)论是国家大政方(fāng)针,还是从国(guó)家现行规(guī)范性文件以及立法(fǎ)动态来看(kàn),国家并非(fēi)默认无人机(jī)行业发展,而是正面鼓励(lì)其发展。但是在鼓(gǔ)励(lì)的同时,国家立法又是让人看(kàn)得不甚明白,比如说无人机是否(fǒu)适用国籍或权(quán)利登记、无人机飞(fēi)行适航管(guǎn)理(lǐ)、飞行员(操(cāo)纵员)资格审核、低空空域管理,都(dōu)处于混沌未(wèi)明的状(zhuàng)态。但是(shì),古语有云“时势造英雄”,互联网思(sī)维下的细分市场(chǎng),提(tí)倡的是一种(zhǒng)商业模式,占据的是(shì)风(fēng)口思维,在市场(chǎng)导向已现的前提下,剩下是就是(shì)创业者(zhě)们如(rú)何开拓(tuò)商业模式,占据无人机细分市场的(de)最好时机了。因此,对于无人机(jī)行业来(lái)说,这是一个最坏的时代,更是一个最好的(de)时代。
无人机(jī)创业者(zhě)应考虑的几(jǐ)个(gè)法律(lǜ)要点
1.空域限制法律(lǜ)问(wèn)题
国(guó)家领空事关主权问题,因此,国家(jiā)对(duì)于空域管制是非常严格(gé)的并进行统一管理。根据《中华人民共和国(guó)飞行基本规则》规(guī)定,空域通常划分为(wéi)机场(chǎng)飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限(xiàn)制区和空(kōng)中(zhōng)危险区(qū)等。国家重要(yào)的政治、经济、军事目标上空,可以划设空中禁区(qū);位于航路、航线附近的军事(shì)要地、兵器试验(yàn)场上空和航空(kōng)兵部(bù)队(duì)、飞行院校等航空单位的机场飞行(háng)空域,可(kě)以(yǐ)划(huá)设空中(zhōng)限制区(qū);射击场或(huò)者发射场等,根据其射向、射高、范围(wéi),可以在上空划设空(kōng)中危险区。
同时,军用或民用机场(chǎng)还存(cún)在净空保护区(qū)域,如《浙江省民用机场管理办法》就规定了不得在机场净空范(fàn)围(wéi)内升放无人驾驶(shǐ)的自由气球、系留气球、风筝、孔明灯或者其他升空(kōng)物(wù)体。《通用航空飞(fēi)行任务审批与管理(lǐ)规定》明确(què)“无(wú)人驾驶的(de)航空器,不允许在国家重要目标和国家重大(dà)活动场所上空从事通用航(háng)空飞行(háng)”。另外,除了平(píng)面空域限制(zhì)外(wài),在(zài)垂直空(kōng)域内,无人机的飞行高度也存在(zài)一(yī)定限(xiàn)制(zhì),重量(liàng)小于等于7公(gōng)斤的微型(xíng)无人(rén)机,飞行范围在(zài)目视(shì)视(shì)距内(nèi)半径500米、相对高度(dù)低(dī)于(yú)120米范围内(nèi),无(wú)须证照管理,但应尽可能避免遥控飞机进入过(guò)高空域。正在征(zhēng)求意见中(zhōng)的《低空空域(yù)使用管理规定(试行)》拟规定,低空(kōng)空域原则上是指全国(guó)范围内真(zhēn)高1000米(含)以下区域。
在空域(yù)限制区域,任何航空器,包括无(wú)人机的(de)起降飞行都会受到严格的禁止或(huò)限制,若(ruò)有(yǒu)违反(fǎn)的需要(yào)承担相(xiàng)应的(de)法律责任。2013年(nián)年底,北京某(mǒu)航空科技公司3名员工操控无人机“黑飞”航拍测(cè)绘(huì),为防止无人机进入北京空(kōng)中(zhōng)禁区,空军部队动用了武(wǔ)装飞机(jī)击落无人机,后3名当事人被检方以“过失以危险方法危害公共(gòng)安全罪(zuì)”起诉。2015年年初,无人机企业大(dà)疆生产的一架无(wú)人机(jī)在未经授权的情况(kuàng)下降落在了白宫的草坪上(shàng),引起了(le)白宫的恐慌。
越来(lái)越多的无人机(jī)制造(zào)商开始为(wéi)无人机植入“禁飞区”概念(niàn),即在无人(rén)机固件机载计(jì)算(suàn)机GPS模块(kuài)出厂设置禁飞区,无人机(jī)飞抵(dǐ)禁飞(fēi)区边(biān)缘(yuán)时会自动停(tíng)止进入(rù)并折返。无人机企业(yè)也可以在(zài)无人机操纵端设置禁飞提示,提示无人机操纵者及时作出航线变更。这就(jiù)要求无人机企业应根据(jù)无人机产品(pǐn)销售终(zhōng)端地区(qū)情况,了解禁飞区区域(yù)并进(jìn)行相(xiàng)应设置。
当然,基于国家(jiā)空(kōng)域可(kě)能(néng)涉及到军事机密,企业(yè)不可能取得军(jun1)事禁飞区的(de)数据,因此,禁飞区的设置应当在负面(miàn)清(qīng)单之上,再设置一(yī)个正面清单(dān),即直接限定无人机的(de)适(shì)航空域在水平和垂直领域的(de)活(huó)动范围。同时(shí),国家立法在放开低空空域(yù)的前提下,应(yīng)当进一步(bù)明确不同类(lèi)型(xíng)的无人机在不同(tóng)空域的(de)飞行高(gāo)度限制。
2.无人机适航法律问(wèn)题
适航管理即无人机飞行资质问题。根据民用航空法,航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上设备,应当向国务院民用航空主管部门(mén)申请领取型号(hào)合格证书,并取(qǔ)得适航证书,方可飞行。另外,从事通用航空活动(dòng)的应当具备通用(yòng)航空经营许可证,例(lì)如(rú)通用航空中的空中拍照(zhào)(即(jí)指在航空(kōng)器(qì)(飞机、直升机、飞艇等)上使用摄影(yǐng)机、摄像机、照(zhào)相(xiàng)机等(děng),为影视(shì)制(zhì)作(zuò)、新闻报道、比赛转播拍摄空中影像资料的飞行活动)。根据《非经营性通(tōng)用(yòng)航(háng)空登(dēng)记管理规(guī)定》,对于超轻型飞行器的,不要(yào)求其(qí)具有国籍登记(jì)证和适航(háng)证,航空人员也无执照要求。但目前(qián)的困境在于,无人机行业(yè)其实(shí)涉(shè)及到经营(yíng)性和非(fēi)经(jīng)营性两(liǎng)类情况,到底应当适用何种审批无章(zhāng)可循。关于无人机驾控人员(yuán)的资质问题目前(qián)亦(yì)无(wú)统一的规定。
《通用航(háng)空飞(fēi)行(háng)管制(zhì)条例》规定,从事通用航空飞行活动的单(dān)位、个人实(shí)施(shī)飞行前(qián),应当向当地飞行管制部门(mén)提出飞行计划申请,按照批准(zhǔn)权限,经批准后方可实施。飞行(háng)计划申请应当在拟飞行前1天15时前提出;飞行管制部门(mén)应当在拟飞(fēi)行前1天21时前作出批(pī)准或者不予(yǔ)批准的决定(dìng),并通知申请(qǐng)人。
无人机应当适用(yòng)通用航空规则自无异议,但是无(wú)人机基于(yú)其(qí)“无人(rén)”的特点(diǎn),很(hěn)难完全适应通(tōng)用航空规(guī)则。《民用无人驾驶(shǐ)航空器系统(tǒng)驾驶员管理暂行(háng)规定》目前也只(zhī)是暂行(háng)的规定,其对于(yú)无人(rén)机(jī)的(de)分类(lèi),目前主要限定在重量(liàng)方(fāng)面,但至少该规定给无人(rén)机运行提供了良好的方(fāng)向,无人机创(chuàng)业企(qǐ)业应当(dāng)重点(diǎn)予以消化(huà)。创业企业应(yīng)当在无人机投入商用之前,向主管部门明(míng)确无人机(jī)应用场景,并作好咨询(xún)工(gōng)作,明确(què)合法合规性。
3.无人(rén)机(jī)安(ān)全(quán)责任
无人机(jī)的驾驶脱离地面,游翱于天(tiān)空,其(qí)有可能(néng)对建(jiàn)筑(zhù)物、构筑物设施设(shè)备以及人的(de)生(shēng)命财产造成(chéng)危害。我国(guó)《侵权责任法》规定(dìng)“民(mín)用航空器(qì)造成他人(rén)损害的,民用航空器的(de)经营者应当承担侵权责任,但能(néng)够证明损害(hài)是因受害人故意造成的,不(bú)承担责任”,说明若无人(rén)机的侵权(quán)责任是严格责任,即(jí)高度危险责任,一旦发生损(sǔn)害,则应承担赔偿(cháng)责任,且只有在“受(shòu)害人故意”的一种情况下才能够(gòu)免(miǎn)责,这无疑对无人(rén)机的安全适航责(zé)任提出了非常高的(de)要求。
4.无人机和隐私权
谷(gǔ)歌街景无数次游(yóu)走在触碰(pèng)民众隐私的道德边缘,其拍摄(shè)的(de)台湾裸女照、伦敦裸童正面照等涉(shè)及个人隐(yǐn)私的照片(piàn)把它推向了舆论的风口浪(làng)尖,甚至使谷歌面(miàn)临违反(fǎn)法律(lǜ)的风险。2013年国家测绘地(dì)理信(xìn)息局办公(gōng)室《关于街景影像地(dì)图采集(jí)制作活动有关政策问题的批复》明确“编制(zhì)形成的实(shí)景地图(tú),应(yīng)按照规定送(sòng)测绘地理信息行政主(zhǔ)管部门进行地(dì)图审(shěn)核(hé),经审(shěn)核批准取得审图号后方可公开(kāi)使用”。无人机基于其得天(tiān)独厚的优势,在信息采集上能力超群(qún),但也会涉及到个人或商业(yè)隐(yǐn)私问题。很多(duō)驾控者操纵无人机拍摄照片,有(yǒu)意或无意间会(huì)侵犯(fàn)到他人或其(qí)它商(shāng)事主(zhǔ)体(tǐ)的个人隐私或商业秘密。
因此,无人机企业在(zài)展开摄影服务同时,应当同时作好侦测工作,通过技术或人力进行“马赛克”,对人脸、门牌(pái)、车牌(pái)等进行糊化(huà)处理。
汽车刚被发明出来的时候,有法律要求汽车速度不能超(chāo)过马车。显然无人机市场目前也(yě)到达了(le)这个尴(gān)尬的风(fēng)口,无(wú)人机“黑飞”乱象层出不(bú)穷,归结到最终,依然是法规的不明(míng)朗,行业没有法律支撑。无人机行业急待(dài)无人机航空器的分类分(fèn)级(jí),同时进(jìn)行低空空(kōng)域使用改革,这样才能(néng)促进无人机行业的大(dà)发展(zhǎn)。
创业者在一(yī)门心思(sī)占据风口开发无人机产(chǎn)品,抢占无人(rén)机细分领域的同(tóng)时,应当时刻关注无人机业内立法动态,并保持和主管部门(mén)的(de)有效沟通,并确保防止触碰法(fǎ)律底线(xiàn),争(zhēng)取政策红利(lì)在第(dì)一时间的商业释放。

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